10月19日，2021温州全球精英创新创业大赛龙港分赛暨中国（龙港）第二届“龙城鲲鹏”专项赛落幕。此次大赛吸引了来自海内外12个国家和地区的378个创新创业项目、52个全球精英人才、102个行业领军人才报名参加。这一连串的数字，印证了龙港这座冉冉升起的新兴城市对人才对项目的吸引力。
上世纪80年代，在浙江省鳌江南岸一片“水不清、灯不明、路不平”的荒涂之地，5个小渔村的村民用他们勤劳的双手，建起了我国第一座“农民城”——龙港镇。2019年，温州获国务院批复“同意撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市”。当年9月25日，龙港市正式挂牌成立，实现了从中国第一座“农民城”到全国首个“镇改市”的历史性跨越。在两年的深度探索中，龙港市突破了旧体制的瓶颈，探索出一套精简高效的新型设市模式。
空中俯瞰龙港，犹如一条巨龙。池长峰摄
突破“放权”式行政管理体制“循环套”
政府职能提质增效
从上世纪90年代起，龙港经历了20多年的“强镇扩权”试验，事权被“三放三收”。
龙港镇之所以在扩权改革中会出现权力“三放三收”现象，是因为这牵涉了部门间的利益。根据有关法律法规，乡镇一级的分局不具备行政执法的主体资格，一旦出现行政诉讼，镇级分局连应诉资格都没有。从部门利益角度出发，“为了维持权力运行中不出问题”成为权力屡屡被上级收回的理由。
而两年前龙港“撤镇设市”，从根本上突破了“放权”式行政管理体制的“循环套”，解决了建市前龙港过低行政级别与不断增长的营商环境、公共服务需求之间日益激烈的矛盾，政府职能大幅提质增效。
近年来，龙港大力推行“一枚印章管审批”改革，政务流程更加高效便捷，企业服务更加贴心周到。龙港把7个部门1146个涉企审批事项全部划转行政审批局，推动“多种规划、多种测量、多种审批、多种验收、多种证件”的并行办理，做到“只进一扇门、只盖一枚章、只需跑一次”，实现企业开办“零成本”；企业投资项目审批时间，也从80天缩短到40天。
“一枚印章管审批”政务服务。苏巧将摄
今年7月，碧桂园集团通过招拍挂，获得了一处住宅地块。令碧桂园集团龙港项目负责人林日豪没想到的是，仅仅一个月时间，公司就顺利拿到了工程规划许可证。
“我们的项目在龙港办手续，只要跑一次审批局审批一科，就能‘一站式’办好，再也不用各部门之间来回跑了。”林日豪说，项目从土地获取到工程规划许可证办理完成只用了35天，其中审批局的受理时间只用了15天左右。
市直管社区、数字化改革
破题“人少事多”困境
两年前，“超级大镇”摇身变成“县级市”，管理的难度系数提升了，但党政机关行政编制人员配置保持不变。如何才能保证政府机构的正常运转？如何服务好龙港百姓？
为此，龙港推出一大创新之举——改变传统的县级政府下辖乡镇（街道）再到村（居）模式，设立9个片区服务综合体，将102个社区划分成384个网格，实现市直管社区，走出了一条以40%的行政资源高效承接100%的行政管理职能的创新之路，破解“人少事多”的困境。
湖前第二社区联合党委、联勤工作站、综合服务中心揭牌。龙港市委宣传部供图
今年3月，为进一步深化“一套班子管社区”改革，龙港又撤销九大片区党工委，将102个社区划分为26个基层治理单元。每个单元建立社区联合党委、社区联勤工作站、社区综合服务中心“三位一体”运行机制，将部门下沉干部、驻社干部、社工、网格员、社会组织等多方力量整编入社，由社区联合党委统一考核管理，组团为群众服务。
“通过实施市管社区，精简人员编制和中间环节，龙港各项行政开支大幅减少，有效节约了管理费用。此外，这种扁平化管理也能让市领导班子沉下身子接地气，打通服务区中‘最后一米’。”龙港市委基层治理委员会相关负责人表示。
位于龙港市主城区西部的河底高社区是龙港市扁平化治理体制改革的一个缩影。说起市直管社区改革，河底高社区党委书记高福喜深有感触。8年前，他就曾当过河底高村的党支部书记。当时因为村务太过繁重，千头万绪难打理，干了一届后高福喜就选择退让。如今再次担任河底高社区党组织书记，其管辖的面积和人口多了，肩上的担子更重了，但工作效率却比8年前提高了不少，老百姓的认同感和满意度也更高。
“‘市直管社区’改革，让基层治理体系更扁平，公安、市监、执法等下沉到社区的人员，和我们驻社干部、社区干部、专职社工、网格员一起整编入格，形成‘三五成群’团队，建立‘联勤巡查’‘快速响应’机制，实现90%以上的基层问题都能在社区解决。”高福喜说。
破解人员编制不足的另一个重要举措就是数字化改革，依托数字赋能、资源整合，跨部门跨领域协同运作。龙港在温州率先实施“一张智网管全域”改革，打造龙港城市大脑，数字赋能社会治理。
龙港市城市大脑。人民网 王萧萧摄
位于龙港城区南面的华中社区，辖内人口超过3000人，坐拥物流园区、驾校、300亩农业生态观光园、700亩美丽田园、447亩滩涂等。如此“家大业大”的社区，在华中社区智慧系统的高空巡检、水质监测、危房监控、智慧农业、智能垃圾桶等10项功能的加持下，仅仅依靠8名网格员就将整个社区管理得井井有条。
华中社区党总支书记冯亦科表示，龙港实行“市直管社区”改革后，从市级层面到社区都存在人手紧张的情况，社区智慧系统一定程度上缓解了“人少事多”的难题，实现了“人手不足，科技补足”。
扩大财权、提升公共服务
助推龙港高质量发展
“撤镇建市”前20多年，龙港一直是苍南县经济最发达的镇和税收支柱。龙港的财政收入留成率常年不到20%，大部分上交了县财政，再加上龙港镇并非苍南县的行政中心，从县里获得的资金支持有限，导致龙港一直缺乏足够的资金，城市建设与公共服务颇受掣肘。
“现在，龙港市拥有了独立的财政自主权，留存部分可以进库给龙港自己用。”龙港市财政局相关负责人表示，长期困扰龙港的基础设施建设进度滞后、实际税负上升等不利局面也大为改善，龙港市政府得以将更多资金投入到经济发展和民生事业中，为老百姓创造更高品质的生活。
过去两年间，龙港开工建设公共服务中心、人民医院等十大标志性项目，建成投用政务客厅、文化中心等一批民生项目。龙港深化与温州市直部门民生项目共建合作，借智借力推动教育、医疗、交通等公共服务提档升级。
龙港市政务客厅。人民网 王萧萧摄
另外，龙港撤镇建市后，实际税负上升的现象有了一定缓解，营商环境得到了改善。抓住这一机遇，龙港全面实施制造业“三百三新”计划和民营企业“龙腾计划”，着力培育新能源装备、医药卫生材料、通用机械等三大重点新兴产业，加快形成具有龙港优势的产业集群。新竣工小微园153万平方米，入驻小微企业1000多家。
2021年1月至9月，龙港市实现财政总收入26.23亿元，同比增长25.5%；一般公共预算收入17.12亿元，同比增长20.3%；财政总收入、一般公共预算收入前9个月的数据均超去年全年数。
推进新型城镇化建设
破解地权瓶颈
镇改市之前，土地指标分配权掌握在县政府而非镇政府，龙港土地管理权限小，建设用地不足，土地供应紧张。这种严格的土地制度约束下，很多企业因为缺乏足够的土地或者地价过高而被迫迁出龙港。
如何突破地权瓶颈，给新型城镇化建设腾出更广阔空间？龙港通过成立城乡一体化建设中心政府平台来统筹管理全域土地综合整治工作，将闲置在农村的各类宅基地从过剩的居住保障功能中释放出来，并通过宅基地转为集体经营性建设用地统一入市交易。
腾出空间、跑出速度，龙港加速突破原有的城乡二元格局。2020年4月，73个村完成“村改社区”，21万“村民”就地转“市民”。截至目前，龙港全市拆除违章建筑7.2万平方米，清理陈年垃圾近8万吨。
龙港新城。池长峰摄
在全力推动老城有机更新的同时，龙港也加快了建设新城的步伐。新改建36条市政道路、打通6条断头路、新增2800个公共停车位；完成文卫路、新老城连接线等重点项目2200多间房屋拆迁；谋划推进鳌江南岸“一芯四片”重点区块建设，开工建设下涝、河底高两个省级未来社区；创新“授权开发+投资合作+EPC+O”模式，引入200亿元社会资本，高标准推进新城龙湖片区综合开发……
在我国，怀揣着冲刺“城市”梦想的超级镇、特大镇并不在少数。这些城镇大多拥有优势产业，具有一定的人口、工业和商业聚集规模，已经具备了城市的体量和特征。例如广东东莞市的虎门镇和长安镇，两个镇的人口规模均在80万以上，GDP早在2019年就突破了700亿大关，单看GDP，已超过众多地级市。
从这些乡镇的实践经验来看，它们所遇到的问题亦十分相似——机构设置和社会管理中只拥有镇一级的权限，政府服务体系没有与其规模相适应，在公共服务和基础设施配套上都难以同步。体制机制的制约逐渐成为特大镇发展的“天花板”。
龙港上空俯瞰百里水乡。金龙伟摄
突破特大镇发展“天花板”，如何破题？龙港给出了答案：龙港市的成功经验无疑能够为其他超级镇和特大镇提供借鉴。
“近两年来，龙港撤镇建市的制度优势和改革成效逐步显现，体制机制逐步理顺，民生服务的质量日益提升。”温州大学法学院行政管理系副主任戚学祥表示，作为全国改革探索的先锋，龙港的示范、探索、创新、改革意义重大，要用改革和长远的眼光来看待。
“无改革，不龙港。”浙江大学中国新型城镇化研究院副院长张蔚文认为，在城乡改革和发展的每一个关键节点，龙港都担任了“试验田”的角色。作为县域赛道的新成员，龙港利用先天的改革优势，通过大力促进城乡人口有序流动、推动农村宅基地在县域范围内流转、积极构建城乡产业协同发展平台、扎实推进城乡公共服务融合发展等举措，积极探索城乡治理融合发展的新路径。
“衡量镇改市成功与否的一个重要标志，就是要看这一新型城镇化的探索，最终能否实现高质量发展，能否增加人民的福祉、激活市场和社会的活力，并对周边有一定的辐射带动。应该说这几个关键性指标，龙港都基本实现了。”对于龙港镇改市的探索，中国行政体制改革研究会学术委员会副主任、国家行政学院教授汪玉凯表示了肯定，认为龙港的经验对其他一些地方的借鉴作用也是多方面的。但考虑到我国各地情况差异较大，对一些特大镇而言，改革还是要因地制宜，不能“一刀切”。
蛟龙出港，续写辉煌。未来的龙港，将继续谱写中国新型城镇化建设的崭新篇章。
